Ricorso ex art. 127 Cost. del Presidente del Consiglio dei
ministri pro tempore, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura
generale dello Stato presso i cui uffici in Roma, via dei Portoghesi
n. 12, e' domiciliato per legge;
Contro la Regione Basilicata, in persona del Presidente in
carica, con sede a Potenza (85100), Viale Vincenzo Verrastro n. 4 per
la declaratoria della illegittimita' costituzionale dell'art. 1,
comma 1, della legge della Regione Basilicata 4 agosto 2016, n. 17 -
nella parte in cui modifica, quoad tempus, il comma 1 dell'art. 2
della legge regionale 26 novembre 2015, n. 53 - pubblicata nel
Bollettino Ufficiale della Regione Basilicata n. 30 del 4 agosto
2016, giusta deliberazione del Consiglio dei ministri assunta nella
seduta del giorno 23 settembre 2016;
Premessa.
La legge della Regione Basilicata 26 novembre 2015, n. 53,
recante «Disposizioni ingenti per l'applicazione dell'art. 14 della
legge 30 ottobre 2014, n. 161» - che, com'e' noto e come meglio si
dira' infra, in adempimento di obblighi derivanti dall'appartenenza
dell'Italia all'Unione europea, contiene norme in materia di orario
di lavoro del personale delle aree dirigenziali e del ruolo sanitario
del Servizio sanitario nazionale -, all'art. 2 ha dettato una
disciplina transitoria in tema di durata massima settimanale
dell'orario di lavoro (lett. a) e di riposi giornalieri (lett. c) del
personale in questione destinata, per espressa previsione, ad operare
«nelle more della definizione della nuova disciplina contrattuale
nazionale in relazione alle disposizioni contenute nel decreto
legislativo n. 66/2003, fermi restando i principi della protezione e
della sicurezza dei lavoratori e dei pazienti e comunque - secondo
l'originaria formulazione: n.d.r. - non oltre il 31 luglio 2016».
La legge regionale in questione e' stata in parte qua impugnata
avanti a codesta Ecc.ma Corte perche' ritenuta in contrasto con
l'art. 117, commi 1 e 2, lettera l), della Carta fondamentale
(ricorso n. 4/2016).
L'art. 1 della legge regionale 4 agosto 2016, n. 17, intitolata
«Modifiche a norme in materia di sanita'» - che con il presente atto
ora si impugna - modifica, per quanto qui interessa, l'art. 2, comma
1, della legge n. 53/2016 stabilendo che «la data del "31 luglio
2016" e' sostituita dalla data del "31 dicembre 2016"».
Cosi' disponendo la legge regionale all'esame proroga, di fatto
consolidandone gli effetti, la disciplina transitoria di cui all'art.
2 della legge regionale n. 53/2015 e, in tal modo, reitera,
aggravandole, le violazioni dei principi costituzionali gia'
denunciate in sede di impugnativa della legge sulla quale interviene.
L'art. 1, comma 1, della legge regionale 4 agosto 2016, n. 17 e'
dunque in parte qua - anch'esso - costituzionalmente illegittimo
nella misura in cui reitera, per un verso, la gia' denunziata
violazione dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli
obblighi internazionali (art. 117, comma 1, Cost.) e, per un altro,
la pure lamentata invasione della competenza legislativa esclusiva
dello Stato in materia di ordinamento, civile (art. 117, comma 2,
lettera l) Cost.): esso viene pertanto impugnato con il presente
ricorso ex art. 127 Cost. affinche' ne sia dichiarata la
illegittimita' costituzionale e ne sia pronunciato il conseguente
annullamento per i seguenti
Motivi di diritto
Per meglio comprendere il senso e la portata delle questioni di
legittimita' costituzionale che si verranno prospettando e' d'uopo
rammentare che gli articoli 4 e 7 del decreto legislativo 8 aprile
2003, n. 66 - emanato in attuazione delle direttive 93/104/CE e
2000/34/CE: ma v. anche la direttiva 2003/88/CE - disciplinano,
rispettivamente, la durata massima dell'orario di lavoro (art. 4) e
il riposo giornaliero dei lavoratori (art. 7).
In particolare, l'art. 4 del decreto legislativo n. 66/2003,
attuativo dell'art. 6 della direttiva 2003/88/CE, disciplina la
durata massima dell'orario di lavoro disponendo che: a) «la durata
massima settimanale dell'orario di lavoro» e' stabilita dai contratti
di lavoro; (comma 1); b) «la durata media dell'orario di lavoro non
puo' in ogni caso superare, per ogni periodo di sette giorni, le
quarantotto ore, comprese le ore di lavoro straordinario» (comma 2);
c) «la durata media dell'orario di lavoro deve essere calcolata con
riferimento a un periodo non superiore a quattro mesi» (comma 3); d)
«i contratti collettivi di lavoro possono in ogni caso elevare tale
limite fino a sei mesi ovvero fino a dodici mesi a fronte di ragioni
obiettive, tecniche o inerenti all'organizzazione del lavoro,
specificate negli stessi contratti collettivi» (comma 4).
L'art. 7 del decreto legislativo n. 66/2003, attuativo invece
dell'art. 3 della direttiva 2003/88/CE, stabilisce poi che «il
lavoratore ha diritto a undici ore di riposo consecutivo ogni
ventiquattro ore».
L'art. 3, comma 85, della legge 24 dicembre 2007, n. 244
(aggiungendo il comma 6-bis all'art. 17 del decreto legislativo n.
66/2003) e l'art. 41, comma 13, del decreto-legge 25 giugno 2008, n.
112, conv., con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133,
dichiararono tali norme non applicabili al personale sanitario del
Servizio sanitario nazionale.
Tale esclusione determino' l'apertura, da parte della Commissione
europea, di una procedura di infrazione contro l'Italia poiche' le
disposizioni derogate erano state emanate, come s'e' detto, in
attuazione di direttive europee vigenti in materia e, in particolare,
degli articoli 6 e 3 della direttiva 2003/88/CE.
Il legislatore nazionale intervenne dunque con l'art. 14 della
legge 30 ottobre 2014, n. 161 - intitolata «Disposizioni per
l'adempimento degli obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia
all'Unione europea - legge europea 2013-bis») disponendo
l'abrogazione delle richiamate norme di deroga.
Tuttavia, poiche' l'immediata applicazione della disciplina
generale avrebbe potuto pregiudicare, tenuto conto dei limiti
normativi all'assunzione di personale, la continuita' nell'erogazione
dei servizi sanitari e dei livelli essenziali delle prestazioni
nonche' l'ottimale funzionamento delle strutture, il comma 1
dell'art. 14 della legge in questione ha disposto che l'abrogazione
delle norme derogatorie operasse decorsi dodici mesi dall'entrata in
vigore della legge medesima: termine poi scaduto il 25 novembre 2015.
In particolare, e come previsto dal comma 2, la norma transitoria
aveva lo scopo di consentire alle regioni di realizzare, entro tale
lasso di tempo, appositi processi di riorganizzazione e
razionalizzazione delle strutture e dei servizi dei propri enti
sanitari finalizzati ad una piu' efficiente allocazione delle risorse
umane, disponibili a legislazione vigente, tenendo anche conto di
quanto previsto dell'art. 15, comma 13, lettera c), del decreto-legge
6 luglio 2012, n. 95, conv., con modificazioni, dalla legge 7 agosto
2012, n. 135, cui e' stata poi data attuazione con il decreto del
Ministro della salute 2 aprile 2015, n. 70 («Regolamento recante
definizione degli standard qualitativi, strutturali, tecnologici e
quantitativi relativi all'assistenza ospedaliera»).
Il comma 3 del menzionato art. 14 della legge n. 161/2014 ha
inoltre previsto, in conformita' a quanto consentito dall'art. 17,
paragrafo 3, lettera c), della richiamata direttiva 2003/88/CE, che,
al fine di garantire la continuita' nell'erogazione dei livelli
essenziali delle prestazioni, i contratti collettivi nazionali di
lavoro del comparto sanita' disciplinino le deroghe alle disposizioni
in materia di riposo giornaliero del personale del Servizio sanitario
nazionale preposto ai servizi relativi all'accettazione, al
trattamento e alle cure, prevedendo altresi' equivalenti periodi di
riposo compensativo, immediatamente successivi al periodo di lavoro
da compensare, ovvero, in casi eccezionali in cui la concessione di
tali periodi equivalenti di riposo compensativo non sia possibile per
ragioni oggettive, adeguate misure di protezione del personale
stesso.
Lo stesso comma ha infine previsto che, nelle more del rinnovo
dei contratti collettivi vigenti, le disposizioni contrattuali in
materia di durata massima settimanale dell'orario di lavoro e di
riposo giornaliero attuative delle norme abrogate siano a loro volta
disapplicate a decorrere dalla data di abrogazione di queste.
A seguito della pubblicazione della legge n. 161/2014 la
procedura comunitaria di infrazione e' stata archiviata.
Tanto premesso in ordine alla normativa europea e statale di
riferimento, la legge regionale Basilicata 26 novembre 2015, n. 53 -
gia' impugnata con il ricorso sopra citato - e, di conseguenza, la
legge regionale Basilicata 4 agosto 2016, n. 17 - che su quella
interviene e che ora si impugna - recano disposizioni in materia di
orario di lavoro e di riposi giornalieri che, introducendo deroghe
alla richiamata normativa, violano, come s'e' detto, i vincoli
derivanti dall'ordinamento comunitario, ma impingono altresi' nella
materia dell'ordinamento civile riservata alla potesta' legislativa
esclusiva dello Stato ed interdetta per converso alla competenza
legislativa regionale.
In particolare, mentre l'art. 1 della legge regionale n. 53/2015
afferma che la finalita' della legge e' quella di dare attuazione al
piu' volte richiamato art. 14 della legge statale n. 161/2014 - il
quale, come s'e' ricordato, prevedeva, per la verita', che le regioni
e le province autonome concludessero i processi di riorganizzazione e
razionalizzazione delle strutture e dei servizi entro dodici mesi
dalla data di entrata in vigore della legge stessa -, rinviando
peraltro a successivi e non meglio specificati provvedimenti della
Giunta regionale, l'art. 2 detta una disciplina transitoria che
presenta i citati profili di illegittimita' costituzionale.
I
In particolare e come s'e' anticipato in premessa, l'art. 2 della
legge regionale n. 53/2016 - sul quale interviene la legge regionale
che ora si impugna - contiene, tra l'altro, la disciplina transitoria
dell'orario di lavoro del personale sanitario del Servizio sanitario
nazionale stabilendo che, nelle more della definizione della nuova
disciplina contrattuale nazionale in relazione alle disposizioni
contenute nel decreto legislativo n. 66/2003, «per il calcolo della
durata massima settimanale di 48 ore dell'orario di lavoro di cui
all'art. 4 del decreto legislativo 8 aprile 2003, n. 66, il periodo
di riferimento e' di mesi dodici in linea con quanto previsto dal
comma 4 del predetto articolo» (comma 1 lettera a).
Tale disposizione regionale si pone in realta' in contrasto con
la norma statale richiamata posto che l'art. 4 del decreto
legislativo n. 66/2003, di attuazione delle direttive 93/104/CE e
2000/34/CE, prevede che «la durata media dell'orario di lavoro non
puo' in ogni caso superare, per ogni periodo di sette giorni, le
quarantotto ore, comprese le ore di lavoro straordinario» (comma 2) e
che tale «durata media dell'orario di lavoro deve essere calcolata
con riferimento a un periodo non superiore a quattro mesi» (comma 3).
E' ben vero che lo stesso art. 4 del decreto legislativo n.
66/2003 prevede che tale limite puo' essere elevato «fino a sei mesi
ovvero fino a dodici mesi a fronte di ragioni obiettive, tecniche o
inerenti all'organizzazione del lavoro (comma 4), ma e' altrettanto
vero che cio' puo' essere disposto solo dai contratti collettivi di
lavoro e che le ragioni giustificatrici dell'innalzamento del limite
ordinario devono essere «specificate negli stessi contratti
collettivi».
Contemplando un periodo di riferimento per il calcolo della
durata media dell'orario di lavoro superiore a quello previsto, in
attuazione di specifiche disposizioni europee, dalla legge statale -
12 mesi contro 4 -, limite derogabile in aumento solo dall'autonomia
collettiva ed in presenza di specifiche ragioni obiettive, tecniche o
inerenti all'organizzazione del lavoro, la norma regionale in esame -
e, di conseguenza, quella oggetto della presente impugnazione - viola
dunque ad un tempo il comma 1 e il comma 2, lettera l) dell'art. 117
della Costituzione sia perche' non rispetta i vincoli derivanti alla
potesta' legislativa delle Regioni dall'ordinamento comunitario sia
perche', regolando profili attinenti all'ordinamento civile, invade
ambito riservato all'esclusiva competenza legislativa dello Stato.
II
Come parimenti s'e' detto in premessa, l'art. 2 della legge
regionale n. 53/2016 contiene pure la disciplina transitoria del
riposo giornaliero del personale sanitario del Servizio sanitario
nazionale stabilendo che «i riposi giornalieri inferiori ad undici
ore sono possibili in presenza di eventi eccezionali e non
prevedibili o assenze improvvise che non consentano di garantire la
continuita' dell'assistenza come accertati dai responsabili dei
servizi sanitari interessati» (comma 1 lettera c).
Per questa parte la disposizione si pone in contrasto con l'art.
7 del citato decreto legislativo n. 66/2003 il quale prevede che
«ferma restando la durata normale dell'orario settimanale, il
lavoratore ha diritto a undici ore di riposo consecutivo ogni
ventiquattro ore. Il riposo giornaliero deve essere fruito in modo
consecutivo fatte salve le attivita' caratterizzate da periodi di
lavoro frazionati durante la giornata o da regimi di reperibilita'».
L'art. 17, comma 1, del medesimo decreto legislativo prevede, tra
l'altro, che eventuali deroghe all'art. 7 possano essere disposte
esclusivamente mediante contratti collettivi stipulati a livello
nazionale con le organizzazioni sindacali comparativamente piu'
rappresentative (ovvero, in mancanza di disciplina collettiva,
mediante una procedura speciale di livello nazionale, regolamentata
al comma 2), specificando, inoltre, al comma 4, che tale deroga e'
ammessa solo a condizione che «ai prestatori di' lavoro siano
accordati periodi equivalenti di riposo compensativo o, in casi
eccezionali in cui la concessione di tali periodi equivalenti di
riposo compensativo non sia possibile per motivi oggettivi, a
condizione che ai lavoratori interessati sia accordata una protezione
appropriata».
Si tratta di riserve (alla contrattazione collettiva) e di limiti
espressamente ribaditi, tra l'altro, anche dallo stesso art. 14 della
legge n. 161/2014, di cui pure la legge regionale Basilicata n.
53/2015 si dichiara attuativa.
Come anticipato, infatti, il comma 3 di tale disposizione prevede
che «nel rispetto di quanto previsto dall'art. 17 del decreto
legislativo 8 aprile 2003, n. 66, e successive modificazioni, al fine
di garantire la continuita' nell'erogazione dei livelli essenziali
delle prestazioni, i contratti collettivi nazionali di lavoro del
comparto sanita' disciplinano le deroghe alle disposizioni in materia
di riposo giornaliero del personale del Servizio sanitario nazionale
preposto ai servizi relativi all'accettazione, al trattamento e alle
cure, prevedendo altresi' equivalenti periodi di riposo compensativo,
immediatamente successivi al periodo di lavoro da compensare, ovvero,
in casi eccezionali in cui la concessione di tali periodi equivalenti
di riposo compensativo non sia possibile per ragioni oggettive,
adeguate misure di protezione del personale stesso».
Prevedendo, sia pure in circostanze eccezionali ed imprevedibili,
riposi giornalieri di durata inferiore alle undici ore, la
disposizione regionale in esame - e, di conseguenza, quella oggetto
della presente impugnazione - viola dunque ad un tempo il comma 1 e
il comma 2, lettera l) dell'art. 117 della Costituzione sia perche'
non rispetta i vincoli derivanti alla potesta' legislativa delle
Regioni dall'ordinamento comunitario sia perche', regolando profili
attinenti all'ordinamento civile, invade ambito riservato
all'esclusiva competenza legislativa dello Stato.